來(lái)源：明源不動(dòng)產(chǎn)研究院  原文鏈接：

　　城投作為中國特色的產(chǎn)物，自上個(gè)世紀90年代誕生以來(lái)，已經(jīng)走過(guò)了30多個(gè)年頭。30多年來(lái)，正是因為城投公司的存在，我國的城鎮化進(jìn)程不斷加快，城市面貌日新月異。與此同時(shí)，在城投公司產(chǎn)生、發(fā)展、繁榮和轉型的過(guò)程中，行業(yè)內外對其認知也在不斷發(fā)生著(zhù)變化。

　　城投的歷史貢獻

　　城投，肩負著(zhù)推動(dòng)區域可持續發(fā)展的使命和責任，是中國城鎮化進(jìn)程中的重要推手。其歷史貢獻主要體現在以下幾個(gè)方面：

　　1）拓寬了城市建設的資金渠道

　　長(cháng)期以來(lái)，我國地方政府肩負著(zhù)促進(jìn)地方發(fā)展的重任，這一職能的實(shí)現需要大量資金，用于地方基礎設施建設、公共服務(wù)改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　1994年分稅制改革后，留存給地方的可用財力有限，但地方承擔的事權卻未減少。財權和事權產(chǎn)生了錯位。舊《預算法》體系下，地方政府不允許舉債融資。本地的稅收和上級轉移支付除了用于維持城市基本運轉，剩余可用于開(kāi)展項目建設的很少。

　　發(fā)展才能有錢(qián)（經(jīng)濟增長(cháng)），而有錢(qián)（啟動(dòng)資金）才能發(fā)展，怎么辦呢？地方政府開(kāi)始在土地等資產(chǎn)上做文章，并成立了城投公司，有效打破了制度上的制約，創(chuàng )造性地解決了中國城市建設發(fā)展中的資金瓶頸難題。

　　在地方政府的各類(lèi)資產(chǎn)注入、現金流包裝、項目打包、擔保增信等支持下，城投公司通過(guò)銀行貸款、發(fā)行債券、融資租賃、信托等渠道，向銀行等各類(lèi)金融機構籌集了大量資金，有效解決了地方政府的資金難題，用于基礎設施建設。

　　國發(fā)〔2014〕43號文出臺后，城投公司的政府融資職能雖被剝離，但為城市建設發(fā)展的資金籌措功能并未喪失。

　　2）提升了城建項目的運作效率

　　從我國的城市管理來(lái)看，地方政府是城市發(fā)展的領(lǐng)導者、組織者和決策者，同時(shí)又是城市建設的主要投資者，擔負著(zhù)城市規劃、建設、管理的多重角色。

　　項目指揮部制一度扮演著(zhù)重要的角色，但這種制度的缺陷也很明顯：存在管理成本高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平弱、人員關(guān)系復雜、賬務(wù)管理混亂、項目運營(yíng)能力弱等一系列問(wèn)題。隨著(zhù)城市管理要求的不斷提升，這種臨時(shí)性的項目管理模式弊端越發(fā)明顯，很難適應地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要。

　　要破除上述弊端，一個(gè)專(zhuān)門(mén)性、專(zhuān)業(yè)性的項目管理機構就顯得十分必要。城投公司設立之初的主要目的是為項目融資，因為在融資過(guò)程中必須要關(guān)聯(lián)項目的投資、建設和運營(yíng)模式，所以，城投公司對城建項目也十分了解，這為其深入參與項目融資后端的工作提供了先天條件。為此，各地紛紛讓城投公司介入城建項目的建設運營(yíng)，甚至不少地方的城投以住建系統班底成立。

　　不少城投公司按照「政府主導、市場(chǎng)運作」的理念推進(jìn)項目進(jìn)程，從項目的組織協(xié)調、資金運作、項目管理等角度規范了項目運作。

　　近年來(lái)，不少城投公司更是搭建了「投融建營(yíng)」一體化數字平臺，實(shí)現了項目的高效化、精細化、集約化、平臺化管控。戳我，項目盈利精準預測，收益看得清，風(fēng)險控得住

　　3）極大的推動(dòng)了城鎮化的進(jìn)程

　　1949年，中國的城鎮化率只有10.6%。改革開(kāi)放初期，也僅有17.9%。當時(shí)，相較于發(fā)達國家，我國的城鎮化率落后了50個(gè)百分點(diǎn)左右；即便相較于東南亞、南美等發(fā)展較快的經(jīng)濟體，我國的城鎮化水平也落后了大約一半。

　　城鎮化水平的提高，是經(jīng)濟發(fā)展水平提升的重要體現。城鎮化建設，首先是基礎設施要跟得上，其次才是產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、服務(wù)集成。

　　基礎設施既包括道路、交通、水務(wù)等，也包括科教文衛等配套設施，項目建設具有周期長(cháng)、涉及面廣、外部性強等特點(diǎn)。

　　城投公司的主要職能是為城市的基礎設施建設、公共服務(wù)提升等提供項目融資，同時(shí)積極參與各類(lèi)項目的建設、運營(yíng)與管理。

　　城投公司在政府的支持下、金融機構的參與下，打通了資金通路，各類(lèi)規模龐大的城市基礎設施項目得以快速上馬，我國的城鎮化水平快速增長(cháng)。2023年末，我國的城鎮化率增長(cháng)至66.16%，城鎮常住人口9.33億人，城投功不可沒(méi)……

　　4）改善了城鄉居民的宜居水平

　　早期，作為典型的發(fā)展水平滯后的發(fā)展中國家，我國城市基礎設施落后、環(huán)境污染嚴重、住房資源緊張、城市街面破舊、治安問(wèn)題頻發(fā)等。

　　20世紀末，我國逐步開(kāi)始推進(jìn)保障性住房建設，2005年開(kāi)始實(shí)行棚戶(hù)區改造，2008年以后棚戶(hù)區改造加快了步伐，后續又陸續開(kāi)展了貨幣化安置、三年棚改計劃等。城投公司承擔了大量的安置房、回遷房、經(jīng)濟適用住房、公租房、廉租房等各類(lèi)保障性住房建設，徹底改變了城鄉居民的居住條件。

　　針對路況基礎差、交通運營(yíng)能力弱的問(wèn)題，城投公司一方面加大交通基礎設施投資建設，平整和拓寬道路，另一方面投入人力、物力，開(kāi)展公共交通運營(yíng)工作。

　　隨著(zhù)城市汽車(chē)保有量增多，出現了停車(chē)難等問(wèn)題，城投公司又規劃建設停車(chē)位，甚至利用互聯(lián)網(wǎng)平臺整合各類(lèi)停車(chē)資源，上馬智慧停車(chē)系統，建設立體停車(chē)庫等。在大型城市，城投公司還有地鐵的建設和運營(yíng)任務(wù)。當下，新能源汽車(chē)成為趨勢，城投公司還廣泛參與到了充電樁的建設和運營(yíng)中。

　　除了住和行兩大常見(jiàn)的民生工程外，城市供排水保障、能源供應等也是廣大城投公司的重要工作。此外，城投公司還承擔城市園林綠化、亮化等工程的升級改造，以及公園、廣場(chǎng)、健身設施、文化場(chǎng)館的建設和運營(yíng)等，讓城市變得越來(lái)越美好、溫馨。

　　城投產(chǎn)生的問(wèn)題

　　城投在推動(dòng)城鎮化進(jìn)程和城市建設方面發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。這些問(wèn)題主要表現在以下幾個(gè)方面：

　　1）債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題

　　城投的債務(wù)風(fēng)險是當前最為突出的問(wèn)題之一。由于城投承擔了大量的城市基礎設施建設和公共服務(wù)項目，這些項目往往需要大量的資金投入，而城投公司的資金來(lái)源主要依賴(lài)于政府財政支持、銀行貸款和發(fā)行債券等渠道。

　　2009年，我國政府為應對國際金融危機推出4萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃之后，城投公司如雨后春筍般冒出，極大地推動(dòng)了基礎設施的上馬和建設。不過(guò)，由于快速擴張，城投公司在內部管理方面存在諸多問(wèn)題，如財務(wù)管理不規范、內部控制不力等。這導致資金使用不當、財務(wù)信息不透明等問(wèn)題頻發(fā)，加大了城投公司的財務(wù)風(fēng)險。

　　例如，一些城投公司由于財務(wù)管理不規范，存在資金挪用、虛報冒領(lǐng)等問(wèn)題；同時(shí)，由于內部控制不力，導致項目成本超支、資源浪費等現象時(shí)有發(fā)生。戳這里，讓國有資產(chǎn)評估有重點(diǎn)，盤(pán)活有抓手

　　某些城投公司由于過(guò)度依賴(lài)高成本的短期融資方式，導致融資成本高昂，且存在資金鏈斷裂的風(fēng)險。一些城投公司因為債務(wù)問(wèn)題而陷入困境，甚至面臨破產(chǎn)的風(fēng)險。特別是隨著(zhù)近幾年房地產(chǎn)行業(yè)調整，土地出讓金收入銳減之后，這一矛盾更變得尤為突出。

　　對此，監管部門(mén)也洞若觀(guān)火，很早就開(kāi)始規范城投的融資，并著(zhù)手處理新增隱性債務(wù)。近幾年取得了積極成果。去年，更是推出了12萬(wàn)億的化債組合拳。為化解包括城投債務(wù)在內的地方債，提供了強大的支持。

　　2）運營(yíng)效率問(wèn)題

　　由于其承擔的任務(wù)以及誕生的背景，城投公司的市場(chǎng)化程度普遍不高，所以在運營(yíng)過(guò)程中也面臨著(zhù)一些效率問(wèn)題。

　　一方面，由于城投公司往往承擔著(zhù)多個(gè)項目的建設和運營(yíng)任務(wù)，項目之間的協(xié)調和管理難度較大。

　　另一方面，城投公司的運營(yíng)模式和管理機制相對較為傳統和保守，缺乏創(chuàng )新和靈活性。這導致城投公司在項目推進(jìn)和資金使用等方面存在效率不高的問(wèn)題。

　　此外，由于城投公司通常承擔了大量的公益性項目，這些項目的收益往往較低，甚至可能出現虧損。長(cháng)期以來(lái)形成的慣性，使其對市場(chǎng)變化的敏感度不高。例如，一些城投公司過(guò)于樂(lè )觀(guān)，投資的產(chǎn)業(yè)園區、基礎設施建設項目等，由于市場(chǎng)需求不足或運營(yíng)效率低下，導致項目收益不佳，甚至形成不良資產(chǎn)……頭部國企都在用的云資管平臺，點(diǎn)擊了解

　　3）自身定位問(wèn)題

　　城投公司歷史上在區域、城市、園區等基礎建設投資領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，但隨著(zhù)政府投融資職能的剝離，城投公司原先的核心定位逐漸模糊，新時(shí)代下，新的市場(chǎng)化為主導的定位亟需重塑。

　　然而，由于城投公司的歷史背景和特殊性質(zhì)，其市場(chǎng)化轉型難度較大。一方面，城投需要擺脫對政府財政支持的過(guò)度依賴(lài)，實(shí)現自我發(fā)展和自我造血；另一方面，城投還需要適應市場(chǎng)化競爭的環(huán)境和規則，提高自身的競爭力和創(chuàng )新能力。

　　當前，不少城投公司仍然過(guò)度依賴(lài)政府指令性任務(wù)，缺乏市場(chǎng)化投資和經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，導致核心業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)模式缺失。這種情況下，城投公司難以形成自身的核心競爭力和市場(chǎng)優(yōu)勢。

　　城投的發(fā)展方向

　　面對問(wèn)題和挑戰，城投需要積極探索未來(lái)的發(fā)展方向和路徑。以下是對城投公司未來(lái)發(fā)展方向的一些思考和建議：

　　1）加強債務(wù)風(fēng)險管理

　　債務(wù)風(fēng)險是城投當前面臨的最大問(wèn)題之一。因此，城投公司需要加強債務(wù)風(fēng)險管理，建立健全風(fēng)險防控機制。

　　一方面，城投公司需要加強對自身債務(wù)規模和結構的監測和分析，及時(shí)發(fā)現和化解潛在風(fēng)險；另一方面，城投公司還需要積極尋求多元化的融資渠道和方式，降低對單一融資渠道的依賴(lài)程度。同時(shí)，城投公司還需要加強與金融機構的合作和溝通，爭取更多的金融支持和幫助。

　　2）提高運營(yíng)管理效率

　　提高運營(yíng)效率是城投未來(lái)發(fā)展的重要方向之一。城投公司需要優(yōu)化項目管理流程和提高項目管理水平，加強項目之間的協(xié)調和管理力度。

　　同時(shí)，城投公司還需要積極引入先進(jìn)的管理理念和技術(shù)手段，提高項目建設和運營(yíng)的效率和質(zhì)量。

　　例如，城投公司可以借鑒國內外先進(jìn)的項目管理經(jīng)驗和技術(shù)手段，建立項目管理信息系統和數據庫等信息化平臺，實(shí)現項目管理的信息化和智能化。這方面，已經(jīng)有非常多的優(yōu)秀案例。

　　3）加速業(yè)務(wù)轉型升級

　　很顯然，在上一階段，城投公司很好地完成了自身的使命。但面向未來(lái)，城投公司要生存發(fā)展就必須要轉型升級。

　　市場(chǎng)化轉型是城投公司未來(lái)發(fā)展的必然趨勢。一方面，城投公司需要逐步擺脫對政府財政支持的過(guò)度依賴(lài)，通過(guò)市場(chǎng)化運作方式實(shí)現自我發(fā)展和自我造血；另一方面，城投公司還需要適應市場(chǎng)化競爭的環(huán)境和規則，提高自身的競爭能力……

　　具體到轉型方向，目前已經(jīng)有一批城投公司走出了新路。

　　一、轉型城市綜合運營(yíng)商

　　這是城投轉型案例最多的方向。通過(guò)授予城投公司特許經(jīng)營(yíng)專(zhuān)營(yíng)權，城投平臺可圍繞區域內與民生相關(guān)、有市場(chǎng)現金流的準公益性項目以及特定市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)性項目展開(kāi)轉型，比如整合區域內分散的公用事業(yè)企業(yè)，打造全區域性的民生綜合平臺，基于城投獨特的市場(chǎng)地位擴大規模效應，激活低效資產(chǎn)，保證盈利能力，與城市發(fā)展相伴成長(cháng)。盤(pán)清資產(chǎn)底數，嚴防國有資產(chǎn)流失，點(diǎn)擊了解

　　比如，作為國內最早的城投公司之一，上海城投通過(guò)多元化經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化資產(chǎn)結構和加強風(fēng)險管理等措施，成功轉型為城市基礎設施和公共服務(wù)的綜合運營(yíng)商。

　　二、向產(chǎn)業(yè)投資主體轉型

　　城投公司進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，旨在引領(lǐng)區域內產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展，并最終助力所在城市實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉型升級。去年，就有大量的城投公司轉型為產(chǎn)投公司……

　　當然，打造產(chǎn)業(yè)投資主體需要投入大量的資金，且存在投資失敗的可能性，因此對區域的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型要求較高，一般集中于本區域的戰略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

　　城投平臺可以結合政府財政資金和自有資金，通過(guò)成立產(chǎn)業(yè)基金的形式集聚資金，吸引社會(huì )資本的參與。

　　這種模式，在合肥、深圳、青島、蘇州等地，都已經(jīng)有大量成功的實(shí)踐。

　　三、向建筑工程企業(yè)轉型

　　對于傳統上以委托代建業(yè)務(wù)為主的城投平臺來(lái)說(shuō)，向建筑工程企業(yè)轉型也是一個(gè)可行的方向。

　　這部分城投轉型可以從熟悉的工程項目著(zhù)手，向上下游延伸。向上游延伸即自行從事工程建設，賺取施工利潤；向下游延伸則是承接完工項目的經(jīng)營(yíng)和管理，如成立物業(yè)管理公司，為產(chǎn)業(yè)園區和保障性住房小區提供物業(yè)服務(wù)，收取管理費用。

　　該轉型方向，對資源質(zhì)量要求較高且存在項目前期開(kāi)支較大的問(wèn)題，因此需要城投有較強的產(chǎn)業(yè)、商業(yè)發(fā)展實(shí)力，擁有專(zhuān)業(yè)的團隊，或者掌握較高的區域資源稟賦。

　　四、邁向市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)化

　　城投公司還可以通過(guò)參與多樣化的經(jīng)營(yíng)化項目，實(shí)現向市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)化主體的轉型。比如在區域內打造商業(yè)綜合體以及參與部分房地產(chǎn)項目；增加園區運營(yíng)業(yè)務(wù)收入、金融業(yè)務(wù)收入等。

小  結

　　城投在中國城市化和地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但也面臨著(zhù)債務(wù)風(fēng)險、盈利模式單一等問(wèn)題。未來(lái)，城投公司需要轉型升級，才能繼續為地方經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。城投公司的轉型方向多種多樣，關(guān)鍵在于結合自身實(shí)際情況和區域環(huán)境，選擇最適合自己的轉型路徑。

　　※ 這是2025年明源不動(dòng)產(chǎn)研究院「城投城建」主題文章第3篇。